Cambio climático, transición energética y participación ciudadana en el ámbito autonómico

I.- Una mirada al marco legal de Navarra sobre cambio climático y transición energética. II.- Espacios de participación autonómicos sobre cambio climático y transición energética. III.- El modelo participativo en el ámbito autonómico y en materia del cambio climático y transición energética España.

I.- Una mirada al marco legal de Navarra sobre cambio climático y transición energética

El artículo 39 de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética de España nos dice que para la elaboración de los planes, programas, estrategias, instrumentos y disposiciones generales que se adopten en la lucha contra el cambio climático y transición energética hacia una economía baja en carbono, el Gobierno reforzará los mecanismos de participación existentes y garantizará de forma estructurada la participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones en materia de cambio climático a través del establecimiento de una Asamblea de Ciudadana del Cambio Climático a nivel nacional.

El mencionado artículo agrega que el Gobierno recomendará la conformación de asambleas autonómicas y asambleas municipales, en ese sentido, la Ley Foral 4/2022, de 22 de marzo, de Cambio Climático y Transición Energética de Navarra, exige al gobierno autonómico en su artículo 15, reforzar los mecanismos de participación existentes, previstos en la Ley Foral 12/2019, de 22 de marzo, de Participación Democrática en Navarra y la creación de una Asamblea Ciudadana navarra para el cambio climático.

Hasta la fecha de este escrito, Andalucía, Islas Baleares, Cataluña y Navarra, son las únicas comunidades autónomas que han adoptado formalmente sus propias Leyes en materia climática; la ley autonómica más recientemente aprobada ha sido la de Navarra y ello permite entender la razón por la cual el artículo 15 con absoluta coherencia con la Ley nacional reconoce la necesidad de reforzar los mecanismos de participación existentes y crea la figura de la Asamblea Ciudadana en Navarra.

La mencionada Ley Foral de Navarra, nos presenta esa Asamblea como el foro de participación ciudadana, que permite el ejercicio participativo deliberativo para generar reflexión, conocimiento colectivo y que permite a la ciudadanía informar, deliberar y generar consensos sobre los cuáles deben ser las soluciones a las grandes transformaciones que son necesarias para alcanzar la neutralidad climática antes del 2050 y para hacer de Navarra una comunidad autónoma más resiliente a los impactos del cambio climático, de manera justa y solidaria.

Según la ley autonómica, será una Orden Foral del titular del Departamento competente en materia de medio ambiente, quien defina la composición, organización y funcionamiento de la mencionada Asamblea Ciudadana de Navarra; no hay más elementos aún que nos permita profundizar sobre esta figura y su desarrollo en esa comunidad autónoma.

Creo importante destacar, que a diferencia de las otras Leyes autonómicas sobre el cambio climático, la Ley Foral de Navarra, reconoce de manera expresa que los ciudadanos de Navarra tienen los siguientes derechos:

• Derecho a participar de manera individual o colectiva en el proceso de elaboración de normativa legal en temas de cambio climático y transición energética;
• Derecho a elevar propuestas de actuación a las administraciones públicas navarras en materia de reducción de emisiones y adaptación al cambio climático, con el fin de hacer efectiva la necesaria corresponsabilidad público-privada en esta materia.

Estos derechos previstos en el artículo 22 de la Ley Foral, sin duda hacen exigible a las autoridades locales por un lado, el mandato de reforzar aquellos mecanismos de participación existentes para así concretar esos derechos y por el otro, el llamado activar la Asamblea Ciudadana autonómica.

Para la Ley Foral de Navarra, uno de sus fines es promover la participación ciudadana y precisamente, para lograr concretarlo, plantea un modelo de gobernanza que entre sus objetivos expresamente se compromete a favorecer la participación de la ciudadanía y de los agentes sociales y económicos específicamente en el seguimiento y la implementación de los instrumentos de planificación en materia de cambio climático, energía y transición energética.

Ese modelo de gobernanza está integrado por los siguientes órganos:

• El departamento o departamentos competentes en materia de cambio climático y energía.
• La Comisión interdepartamental de cambio climático y transición energética.
• El Consejo social sobre política de cambio climático y transición energética.

Y además crea la Agencia de transición energética de Navarra, que debe actuar según las directrices de planificación y política global del departamento del Gobierno de Navarra con competencias en materia de energía, a la que queda adscrita.

De esos tres órganos, quiero destacar el Consejo Social sobre políticas de Cambio Climático y Transición Energética de Navarra, pues según la Ley Foral, es el espacio responsable de organizar la participación social en materia climática y de transición energética, su carácter será de grupo o comisión de trabajo, tendrá una amplia representación y a tal fin será una Orden Foral del titular del departamento con competencia en medio ambiente, quien desarrolle la regulación de este consejo.

Sobre su composición, la Ley Foral de Navarra nos dice que allí habrá una representación de todos los sectores de actividad implicados: administración pública, empresas, organizaciones sociales y colegios profesionales; por la redacción de la norma prevista en el artículo 8.2 de la Ley, en ese Consejo la participación está diseñada para que sea a través de la representación de organizaciones que por su naturaleza tengan relación directa con el tema que aborda el instrumento legal.

Si comparamos las otras leyes autonómicas con la Ley Foral de Navarra, debemos partir por afirmar que en los otros instrumentos jurídicos autonómicos no se contempló la figura de las Asambleas de Ciudadanos, en ese sentido hay que aclarar que la razón tal vez está en que las mismas fueron aprobadas antes de la Ley española sobre el cambio climático, por lo tanto no se vieron en la obligación de debatir para su aprobación la recomendación sobre la creación de las Asambleas.

II.- Espacios de participación autonómicos sobre cambio climático y transición energética

La promoción de la participación como finalidad y objetivo de la ley está prevista en la Ley Foral de Navarra, en el texto legal de Andalucía y Cataluña, más no está expresamente señalada en la Ley de Baleares.

Las 4 leyes autonómicas vigentes para la fecha de este escrito, coinciden en crear sus propios espacios de participación para abordar el tema climático, a saber:

• Consejo Andaluz del Clima. Creado en la Ley 8/2018, de 8 de octubre, de medidas frente al cambio climático y para la transición hacia un nuevo modelo energético en Andalucía, como órgano de participación ciudadana adscrito a la Consejería competente en la materia de cambio climático, con la finalidad de facilitar la participación de la sociedad civil en el diseño y seguimiento de las políticas en materia de cambio climático.
• Consejo Balear del Clima. Creado en la Ley 10/2019, de 22 de febrero, de cambio climático y transición energética como un órgano de consulta y participación de la sociedad civil en el diseño y desarrollo de las medidas necesarias en materia climática.
• Mesa Social del Cambio Climático en Cataluña. Creada por Ley 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático, es presentada por un órgano colegiado adscrito al departamento competente en materia de cambio climático que busca canalizar la participación, la información y la consulta a las entidades y organizaciones más representativas del tejido social, económico y ambiental de Cataluña sobre las políticas climáticas.

Como ya lo señalé, estos espacios creados para la participación, responden a un modelo de participación a través de la representación de organizaciones que en el caso de estos 3 casos están expresamente identificadas en la propia ley autonómica, a saber:

Según el Decreto 175/2021, de 8 de junio que regula la composición y funcionamiento del Consejo Andaluz del Clima, entre las organizaciones y sectores que están expresamente mencionadas como integrantes del mismo a través de uno o varios representantes, puedo destacar entre otros:

• El Consejo Andaluz de Gobiernos Locales
• Entidades dedicadas a la conservación del medio ambiente con mayor implantación en Andalucía.
• Empresarios y Sindicatos.
• Entidades adscritas a la Red de Observatorios del Cambio Climático, figura creada por la misma ley a los fines de incorporar el conocimiento científico generado en los centros de investigación de Andalucía a la toma de decisiones y planificación socioeconómica.
• Representantes del sector agrario.

Según el Decreto 38/2021, de 2 de agosto, se aprueba el Reglamento que regula el régimen de funcionamiento y la composición del Consejo Balear del Clima, entre las organizaciones y sectores que expresamente se mencionan como integrantes del Consejo a través una o varios representantes, puedo mencionar, entre otros:

• Organización no gubernamental Grup Balear d'Ornitologia i Defensa de la Naturalesa (GOB) Mallorca.
• Organización no gubernamental GEN-GOB Eivissa.
• Organización no gubernamental Grup Balear d'Ornitologia i Defensa de la Naturalesa (GOB) Menorca.
• Organización no gubernamental Amics de la Terra Mallorca.
• Todos los demás integrantes representan un Sindicato, un Consejo Insular, la Universidad, grupos parlamentario, consejo de la juventud, entre otros.

El último ejemplo, en Cataluña,  está en el Decreto 31/2022, de 22 de febrero, por el que se establece la composición y el régimen de funcionamiento de la Mesa Social del Cambio Climático, en el cual nos dice que el mencionado Consejo está integrado por 79 personas, todas en representación de la Administración Pública autonómica y de distintas organizaciones y sectores, de esos 79, 68 son vocales y entre ellos hay representación de distintos sectores como: construcción, ecologistas y defensa ambiental; asociaciones empresariales; organizaciones sindicales; turismo, colegios profesionales; del ámbito social y vecinal, entre otras.

Esos espacios, también coinciden en el hecho que sus autoridades: presidentes, vicepresidentes o secretarios, son responsabilidades que corresponden a las autoridades públicas, quedando para las organizaciones designadas el rol de vocales.

III.- El modelo participativo en el ámbito autonómico y en materia del cambio climático y transición energética España

La recomendación que hace la Ley sobre Cambio Climático y Transición Energética de España (2021) sobre la creación de asambleas de ciudadanos en ésta materia objeto de la Ley, encuentra respuesta en la Ley Foral 4/2022 de Navarra y es perfectamente previsible que todas aquellas leyes autonómicas que están en proceso de ser adoptadas, incluyan entre sus normas la oportunidad de participar a través de las mencionadas asambleas.

Si bien es cierto, tanto en la Ley española sobre el cambio climático, como en el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático 2021-2030, así como en el Programa de Trabajo del mencionado Plan 2021-2025, la asamblea de ciudadana es reconocida como una de las distintas formas de participación, se hace evidente el interés de impulsarla como el mecanismo efectivo de participación.

Ahora bien, ni la Ley, ni el Plan Nacional, ni el Programa de Trabajo desarrollan lineamientos generales para la conformación de la Asamblea Ciudadana sobre el Cambio Climático, su regulación ha quedado condicionada a la discrecionalidad de la autoridad autonómica a que hace referencia la respectiva ley autonómica, por lo que no es posible profundizar y valorarla como mecanismo de participación efectivo para que el ciudadano pueda ejercer su derecho a participar.

Nos podemos acercar a la participación desde su dimensión electoral, en algunos países ejercer el voto es un derecho y en otros, es también una obligación; pero en este caso que me ha ocupado, quiero acercarme a una participación que brinde la oportunidad a la ciudadanía interesada a participar de manera personal, directa, libre y voluntaria en aquellos asuntos públicos relacionados con el fenómeno climático y la transición energética.

Hasta ahora, desde la visión que me aporta la formalidad de las leyes y de los planes, el modelo de participación en España en esta materia se caracteriza a nivel autonómico en promover una participación basada en organizaciones, tal y como se puede ver en las 4 leyes autonómicas que están vigentes.

Como se ha destacado previamente en cada uno de esos órganos creados para la participación ciudadana la oportunidad para participar está condicionada a que el ciudadano no solo tenga interés en la materia y voluntad de ser parte de un debate sobre un tema público, sino que además, necesita ser miembro o integrante activo de una organización social, que no sólo le designe como representante de la misma, sino que también, aún teniendo una misión y objetivos relacionados con el medio ambiente, la Ley respectiva debe reconocerle como integrante del espacio de participación respectivo.

En este sentido, resulta oportuno recordar el estudio de la Fundación BBVA, presentado en junio 2022 bajo el título: Valores, actitudes y conducta medioambiental de los españoles, pues allí nos dice que de un universo de 4.500 encuestados sólo el 8% afirma ser miembro de una organización o asociación relacionada con el tema medio ambiente o de protección de la naturaleza, lo que nos permite afirmar, que en ese contexto la oportunidad de participar en esos espacios creados a nivel de las comunidades autónomas está destinado a un porcentaje muy reducido de la población, más aún si consideramos, como ya lo mencioné, que sólo participan aquellas organizaciones que son reconocidas en la ley autonómica respectiva.

El tema de la cantidad de participantes no debe generar frustración, aún cuando es muy común que ocurra en la mayoría de los casos, principalmente si tenemos altas expectativas cuando participamos en reuniones escolares, juntas de vecinos del edificio, reunión de la comunidad en la que residimos, etc.

En este sentido, Giovanni Sartori(*), nos recuerda que la participación ciudadana desde su dimensión cuantitativa debe tener "patas cortas" y que si se “hincha desmedidamente, como si toda la democracia pudiera resolverse en la participación”, resultaría peligroso porque nos llevaría a una sociedad en la cual el “ciudadano vive para servir a la democracia, en lugar de una democracia que existe para servir al ciudadano”.

Esa última frase resulta muy interesante y nos permitiría abrir toda una reflexión sobre el rol del ciudadano en la democracia y entonces, sin duda tendríamos que hablar de la participación ciudadana y enfocarnos en los mecanismos tanto individuales como colectivos de participación en los asuntos públicos.

Como conclusión, la participación personal, libre y voluntaria del ciudadano que por interés quiere sentirse parte de la solución a través de su contribución en el diseño de políticas locales, estadales o incluso nacionales, queda reducida a los mecanismos ya existentes de participación ciudadana, lo que nos lleva a la necesidad identificarlos en las leyes autonómicas a los fines de comprender como se concreta, a través de los mismos, el derecho a participar de manera individual y libre en los asuntos públicos.

Carlos Romero Mendoza

@carome31

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Fuente:

Ley 8/2018, de 8 de octubre, de medidas frente al cambio climático y para la transición hacia un nuevo modelo energético en Andalucía. BOE 2018-15238. Online en:  https://www.boe.es/buscar/pdf/2018/BOE-A-2018-15238-consolidado.pdf

Ley 10/2019, de 22 de febrero, de cambio climático y transición energética. BOE-A-2109-5579. Online en: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2019-5579 

Ley 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático.  DOGC 7426 3 de agosto 2017 / BOE 234 28 de septiembre 2017. Online en: https://www.boe.es/buscar/pdf/2017/BOE-A-2017-11001-consolidado.pdf 

Ley Foral 4/2022, de 22 de marzo, de cambio climático y transición energética. BON No. 66 del 4 de julio 2022. Online en: http://www.lexnavarra.navarra.es/detalle.asp?r=54675

(*) SARTORI, Giovanni.  La Democracia en 30 Lecciones. Taurus. 2009.  Página 35.