Participación en la Ley española de Cambio Climático y Transición Energética
I.- La participación ciudadana en la Ley española de cambio climático.
Hay que permitir que la ciudadanía participe en las grandes decisiones que tienen que ver con el futuro de la humanidad, más aún en tiempos donde hay una crisis de confianza “brutal” en las instituciones y en la política; nos dice la politóloga Arantxa Mendiharat[1].
Creo que muchos compartimos esa opinión y en consecuencia nos ocupamos por identificar y divulgar, en la medida de lo posible, las formas como las normas jurídicas, en este caso la Ley de Cambio Climático y Transición Energética, diseñan los espacios y mecanismos de participación ciudadana en esta materia.
Hay que permitir que la ciudadanía participe en las grandes decisiones que tienen que ver con el futuro de la humanidad, más aún en tiempos donde hay una crisis de confianza “brutal” en las instituciones y en la política; nos dice la politóloga Arantxa Mendiharat[1].
Creo que muchos compartimos esa opinión y en consecuencia nos ocupamos por identificar y divulgar, en la medida de lo posible, las formas como las normas jurídicas, en este caso la Ley de Cambio Climático y Transición Energética, diseñan los espacios y mecanismos de participación ciudadana en esta materia.
La estructura de la nueva Ley 7/2021, de 21 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética dedicó el Titulo XI a la gobernabilidad y participación pública.
En ese título desarrolló 4 artículos, desde el artículo 37 al artículo 40. El artículo 37 nos habla de una participación que podríamos llamar calificada, pues se trata del Comité de Personas Expertas de Cambio Climático y Transición Energética, que sera desarrollada vía reglamento, y que es definida como un órgano con autonomía respecto a la Administración General del Estado.
El Comité está llamado a evaluar y hacer recomendaciones sobre las políticas y medidas de energía y cambio climático, y anualmente, debe enviar al Congreso un informe en el que registre el resultado de su labor que servirá de base para el debate Parlamentario en esta materia.
Por su parte, el artículo 39 exige que en la adopción de planes, programas, estrategias, instrumentos y otras disposiciones de carácter general, se garantice la participación de los agentes sociales y económicos interesados y del público en general mediante los canales de comunicación, información y difusión, en los términos señalados en La Ley 27/2006, de 18 de julio, por el que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.
El articulo mencionado, también exige al gobierno reforzar los mecanismos de participación existentes y garantizar de forma estructurada la participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones en material climática a través de un mecanismo denominado Asamblea Ciudadana del Cambio Climático a nivel Nacional y señala que se recomendará establecer asambleas autonómicas y también, asambleas municipales.
Además, la norma exige que esas asambleas cuenten con una representación equilibrada entre mujeres y hombres, además, exige incluir a los jóvenes. Todo el desarrollo de esas formas deliberativas de participar estará condicionadas al desarrollo de una Orden Ministerial.
Por su parte, el artículo 39 exige que en la adopción de planes, programas, estrategias, instrumentos y otras disposiciones de carácter general, se garantice la participación de los agentes sociales y económicos interesados y del público en general mediante los canales de comunicación, información y difusión, en los términos señalados en La Ley 27/2006, de 18 de julio, por el que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.
El articulo mencionado, también exige al gobierno reforzar los mecanismos de participación existentes y garantizar de forma estructurada la participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones en material climática a través de un mecanismo denominado Asamblea Ciudadana del Cambio Climático a nivel Nacional y señala que se recomendará establecer asambleas autonómicas y también, asambleas municipales.
Además, la norma exige que esas asambleas cuenten con una representación equilibrada entre mujeres y hombres, además, exige incluir a los jóvenes. Todo el desarrollo de esas formas deliberativas de participar estará condicionadas al desarrollo de una Orden Ministerial.
II.- La ciudadanía y la institucionalidad diseñada para enfrentar el cambio climático.
Mucho antes de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética ya se habían creado formalmente el Consejo Nacional del Clima y la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático.
Consejo Nacional de Clima.
Mucho antes de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética ya se habían creado formalmente el Consejo Nacional del Clima y la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático.
Consejo Nacional de Clima.
El Real Decreto 415/2014, de 6 de junio, regula la composición y funciones del Consejo Nacional del Clima, que es definido como un órgano colegiado interministerial, adscrito al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente a través de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente.
- Dos representantes designados por organizaciones representativas de empresarios de mayor implantación.
- Un representante por el Consejo Superior de Cámaras de Comercio.
- Cinco vocales de organizaciones ecologistas de mayor implantación.
- Tres vocales de asociaciones de sectores como agricultura, ganadería, pesca e industrias alimentarias.
- Un vocal representando a la docencia universitaria.
- Dos vocales de sindicatos más representativos a nivel nacional.
- Dos vocales designados a través del Consejo de Consumidores y Usuarios
Comisión de Cordinación de Políticas de Cambio Climático.
Su desarrollo normativo está en la Ley 9/2020, de 16 de diciembre, por la que se modifica la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, para intensificar las reducciones de emisiones de forma eficaz en relación con los costes.
Esa Ley nos dice que la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático, es un órgano de coordinación y colaboración entre la Administración General del Estado y las comunidades autónomas para la aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión y el cumplimiento de las obligaciones de información internacionales y de la Unión Europea inherentes a este y, en general, para la coordinación y colaboración en los siguientes ámbitos:
Su desarrollo normativo está en la Ley 9/2020, de 16 de diciembre, por la que se modifica la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, para intensificar las reducciones de emisiones de forma eficaz en relación con los costes.
Esa Ley nos dice que la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático, es un órgano de coordinación y colaboración entre la Administración General del Estado y las comunidades autónomas para la aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión y el cumplimiento de las obligaciones de información internacionales y de la Unión Europea inherentes a este y, en general, para la coordinación y colaboración en los siguientes ámbitos:
- a) El seguimiento del cambio climático y adaptación a sus efectos.
- b) La prevención y reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero.
- c) El fomento de la capacidad de absorción de carbono por las formaciones vegetales.
- d) Teniendo en cuenta los criterios que establezca el Consejo Nacional del Clima, el establecimiento de las líneas generales de actuación de la Autoridad Nacional Designada por España y de los criterios para la aprobación de los informes preceptivos sobre la participación voluntaria en los proyectos de desarrollo limpio y de aplicación conjunta del Protocolo de Kioto a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
- e) El impulso de programas y actuaciones que fomenten la reducción de emisiones en los sectores y actividades no incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley.
- f) La elaboración y aprobación de directrices técnicas, recomendaciones y notas aclaratorias para la armonización de la aplicación del régimen de derechos de emisión.
- g) El desarrollo e implantación de un régimen nacional de proyectos domésticos.
- h) Informar los anteproyectos de ley y reales decretos que se tramiten en el ámbito del régimen de comercio de los derechos de emisión.
Y en ese contexto se crea la Mesa de Diálogo Social, para garantizar la participación de organizaciones sindicales y asociaciones empresariales en el seguimiento del impacto de aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión de España, según nos dice la propia Ley.
Ahora bien, retomando la Ley de Cambio Climático y Transición Energética, también se habla de la participación de consumidores en el Mercado energético; así como de las personas y entidades propietarias y gestoras públicas y privadas, principalmente en el sector agrario y forestal, en el aumento de la capacidad de captación de CO2 de los sumideros de carbono.
Según la nueva Ley, el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC) constituye el instrumento de planificación básico para promover la acción coordinada y coherente frente a los efectos del cambio climático en España y entre sus objetivos, esta precisamente, la promoción y coordinación de la participación de todos los agentes implicados en las políticas de adaptación, incluyendo los distintos niveles de las administraciones públicas, las organizaciones sociales y la ciudadanía en su conjunto.
Ahora bien, retomando la Ley de Cambio Climático y Transición Energética, también se habla de la participación de consumidores en el Mercado energético; así como de las personas y entidades propietarias y gestoras públicas y privadas, principalmente en el sector agrario y forestal, en el aumento de la capacidad de captación de CO2 de los sumideros de carbono.
Según la nueva Ley, el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC) constituye el instrumento de planificación básico para promover la acción coordinada y coherente frente a los efectos del cambio climático en España y entre sus objetivos, esta precisamente, la promoción y coordinación de la participación de todos los agentes implicados en las políticas de adaptación, incluyendo los distintos niveles de las administraciones públicas, las organizaciones sociales y la ciudadanía en su conjunto.
III.- PNACC 2021-2030
El Plan Nacional de Acción de Cambio Climático nos dice que su coordinación es responsabilidad de la Oficina Española de Cambio Climático (OECC), perteneciente al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, pero su definición, desarrollo y evaluación constituye una tarea colectiva.
Y destaca la creación de distintos espacios institucionales llamados “foros” a los fines de coordinación, asesoramiento y participación en material de adaptación, a saber:
Y destaca la creación de distintos espacios institucionales llamados “foros” a los fines de coordinación, asesoramiento y participación en material de adaptación, a saber:
- Grupo de Trabajo de Impactos y Adaptación (GTIA): foro de intercambio técnico que reúne departamentos de la Administración General del Estado y comunidades autónomas, orientadas a coordinar e integrar las diferentes estrategias y planes de adaptación al cambio climático a nivel nacional y autonómico.
- Comité de Impactos, Riesgos y Adaptación (CIRA): es precisamente este comité en el que podrán participar personas del sector académico, organizaciones no gubernamentales, la gestión pública y las empresas, en particular as pymes, con la intención de proporcionar ideas y recomendaciones para el avance del PNACC y aportar jucio expero en material de adaptación en España.
- Seminarios del PNACC: son espacios de encuentros temáticos para abordar aspectos relevantes para el desarrollo del Plan y su programa de trabajo.
En ninguno de esos espacios está el municipio y sus autoridades; pero la redacción tan general de uno de los objetivos específicos del PNACC permite afirmar que en la categoría de distintos niveles de la Administración Pública están incluidas las autoridades municipales; sobre el papel de los municipios en el marco de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética, desarrollé otro escrito a través de cual intenté identificar ese papel: Papel de los municipios españoles en el cambio climático
Para el PNACC, promover la participación de todos los actores interesados, incluyendo los distintos niveles de la administración, el sector privado, las organizaciones sociales y la ciudadanía en su conjunto, para que contribuyan activamente a la construcción de respuestas frente a los riesgos derivados del cambio climático, es uno de los nueve objetivos específicos que orientan las acciones del Plan.
IV.- Asambleas Climáticas.
El 26 de mayo de 2021 el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITECO) presentó para audiencia e información pública un proyecto de Orden Ministerial para lanzar los trabajos necesarios para la preparación y la organización de la Asamblea Ciudadana para el Clima, creada en la Ley de Cambio Climático y Transición Energética y que se presenta por MITECO como el instrumento para reforzar las vías de “diálogo y participación ciudadana que permita establecer un debate social sobre la búsqueda de soluciones a la crisis climática.”[2].
El 26 de mayo de 2021 el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITECO) presentó para audiencia e información pública un proyecto de Orden Ministerial para lanzar los trabajos necesarios para la preparación y la organización de la Asamblea Ciudadana para el Clima, creada en la Ley de Cambio Climático y Transición Energética y que se presenta por MITECO como el instrumento para reforzar las vías de “diálogo y participación ciudadana que permita establecer un debate social sobre la búsqueda de soluciones a la crisis climática.”[2].
Las Asambleas Climáticas, han sido experiencias de participación deliberativa que previamente han desarrollado países como Francia, Irlanda, Reino Unido, Suecia y Escocia, la mayoría de ellas entre el 2019 y el 2020, siendo el principal antecedente la Asamblea Climática de Suecia realizada en el 2014, y que nuevamente se activó en e 2018 y se preparar para el 2022.
La Fundación Conama, organización responsable de organizar el Congreso Nacional de Medio Ambiente, y que está orientada a promover redes de colaboración sobre el medio ambiente entre los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil, creando espacios de encuento y diálogo y contribuyendo a la creación de conocimientos compartidos en relación a la transición ecológica[3], publicó en diciembre 2020, un informe titulado Asambleas ciudadanas: el poder de la participación social en la acción climática, cuyo contenido permite conocer con detalle la experiencia de cada una de las Asambleas Climáticas realizadas en los países europeos mencionados.
El Informe destaca que esa forma de participación deliberativa se ha extendido a otras latitudes del globo, y ya se registran experiencias de Asambleas Climáticas en Canadá y Australia., según destaca el Informe de Conoma.
En Reino Unido y Escocia, estas formas de participación fueron denominadas como Asambleas Ciudadanas por o del Clima, según el país; en el caso de Francia se le llamó Convención Ciudadana del Clima; por su parte Suecia le llamó Parlamento Popular por el Clima e Irlanda le identificó como Asamblea de Ciudadanos, en cuya agenda se abordan distintos temas, es decir su contenido no está condicionado al clima.
Estas formas deliberativas de participación, se han caracterizado por lograr reunir un importante número de participantes, que claramente sin una metodología previa y sin disciplina por parte de los participantes, sería muy difícil lograr niveles de debate adecuados y efectivos para lograr conclusiones concretas y compartidas al menos por la mayoría; en todos los casos la metodología parte de una pregunta que viene a desarrollar el debate durante las sesiones planificadas.
En cuanto a los participantes, que en todos los casos, salvo Suecia en donde participaron voluntarios, todos los demás fueron electos a través de un proceso de sorteo y recibieron una contribución económica por participar.
En Francia la participación fue de 150 personas a razón de unos 80 euros diarios por cada participante; en Reino Unido y Escocia, las sesiones se realizaron los fines de semana, en consecuencia cada participante recibió un aporte económico por su participación durante los fines de semana previstos en la metodología respectiva, en el caso de Reino Unido hubo 108 participantes y una contribución de 166 euros, mientras que en Escocia hubo 105 participantes y un aporte de 221 euros por fin de semana. Irlanda los gastos estuvieron cubiertos de manera que se garantizara la participación de los seleccionados y hubo una participación de 99 personas. Suecia es el país que ha logrado reunir a más cantidad de participantes para un total de 600 personas.
Cada uno de estos mecanismos de participación deliberativa implicó un costo para cada país, en Francia fue de 5,4 millones de euros, en Irlanda 1,5 millones, Reino Unido, 335.000 euros y Suecia 155 mil euros; y en cuanto a resultados, el Informe del 2020 sólo hace referencia a dos casos, el primero es Irlanda, en donde el Informe de esa Asamblea de Ciudadanos se convirtió en proyecto de Ley de Cambio Climático y el segundo caso, es Suecia, en donde el Parlamento ha debatido algunas propuestas e incluso las ha llevado a cabo.
La Fundación Conama, organización responsable de organizar el Congreso Nacional de Medio Ambiente, y que está orientada a promover redes de colaboración sobre el medio ambiente entre los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil, creando espacios de encuento y diálogo y contribuyendo a la creación de conocimientos compartidos en relación a la transición ecológica[3], publicó en diciembre 2020, un informe titulado Asambleas ciudadanas: el poder de la participación social en la acción climática, cuyo contenido permite conocer con detalle la experiencia de cada una de las Asambleas Climáticas realizadas en los países europeos mencionados.
El Informe destaca que esa forma de participación deliberativa se ha extendido a otras latitudes del globo, y ya se registran experiencias de Asambleas Climáticas en Canadá y Australia., según destaca el Informe de Conoma.
En Reino Unido y Escocia, estas formas de participación fueron denominadas como Asambleas Ciudadanas por o del Clima, según el país; en el caso de Francia se le llamó Convención Ciudadana del Clima; por su parte Suecia le llamó Parlamento Popular por el Clima e Irlanda le identificó como Asamblea de Ciudadanos, en cuya agenda se abordan distintos temas, es decir su contenido no está condicionado al clima.
Estas formas deliberativas de participación, se han caracterizado por lograr reunir un importante número de participantes, que claramente sin una metodología previa y sin disciplina por parte de los participantes, sería muy difícil lograr niveles de debate adecuados y efectivos para lograr conclusiones concretas y compartidas al menos por la mayoría; en todos los casos la metodología parte de una pregunta que viene a desarrollar el debate durante las sesiones planificadas.
En cuanto a los participantes, que en todos los casos, salvo Suecia en donde participaron voluntarios, todos los demás fueron electos a través de un proceso de sorteo y recibieron una contribución económica por participar.
En Francia la participación fue de 150 personas a razón de unos 80 euros diarios por cada participante; en Reino Unido y Escocia, las sesiones se realizaron los fines de semana, en consecuencia cada participante recibió un aporte económico por su participación durante los fines de semana previstos en la metodología respectiva, en el caso de Reino Unido hubo 108 participantes y una contribución de 166 euros, mientras que en Escocia hubo 105 participantes y un aporte de 221 euros por fin de semana. Irlanda los gastos estuvieron cubiertos de manera que se garantizara la participación de los seleccionados y hubo una participación de 99 personas. Suecia es el país que ha logrado reunir a más cantidad de participantes para un total de 600 personas.
Cada uno de estos mecanismos de participación deliberativa implicó un costo para cada país, en Francia fue de 5,4 millones de euros, en Irlanda 1,5 millones, Reino Unido, 335.000 euros y Suecia 155 mil euros; y en cuanto a resultados, el Informe del 2020 sólo hace referencia a dos casos, el primero es Irlanda, en donde el Informe de esa Asamblea de Ciudadanos se convirtió en proyecto de Ley de Cambio Climático y el segundo caso, es Suecia, en donde el Parlamento ha debatido algunas propuestas e incluso las ha llevado a cabo.
Importante es destacar que mientras Reino Unido de 6 sesiones, las 3 últimas las realizó de manera virtual, como consecuencia de la pandemia; Escocia, logra un elemento innovador frente a los demás casos, pues logró realizar su Asamblea de forma 100% virtual. Por cierto la presencia de expertos en cada Asamblea fue una constante general en esas experiencias mencionadas de manera general.
V.- La propuesta de Asamblea Climática en España.
Según información oficial de MITECO, la propuesta de España es la siguiente:
- La Asamblea propuesta estará formada por cien personas que representen la diversidad de la sociedad española.
- La selección se realizará de manera independiente y aleatoria, aplicando una metodología que permita asegurar la calidad y representatividad de la muestra en base a criterios como la edad, el género, el nivel educativo, la procedencia geográfica y la actitud frente al cambio climático.
- La metodología también se desarrollará en torno a una pregunta que se propone que sea: "Una España más segura ante el cambio climático, ¿Cómo lo hacemos?", sin perjuicio de concretar con temáticas más acotadas y específicas relacionadas con las soluciones que se encuentran a nuestro alcance en las áreas de mitigación y adaptación al cambio climático, ante el horizonte de lograr la neutralidad climática en 2050.
- El producto de la Asamblea será una serie de recomendaciones que servirán para el debate a todos los niveles de la Administración, así como a los diferentes actores económicos y sociales, y que se mandarán al Gobierno y al Congreso de los Diputados para asegurar el conocimiento de las propuestas y las preferencias de la ciudadanía en materia de acción climática.
- Se prevé que la Asamblea se reúna durante cinco sesiones de manera virtual y si bien no lo señala MITECO, una nota de prensa de La Marea destaca que se realizará una sesión por mes y durante fin de semana[4].
- Como en las experiencias señaladas de los países Europeos, en España también participarán expertos.
La información de MITECO no aclara si hay compensación económica o no, pero El País destaca que recibirán 65 euros de dieta, que es el monto que reciben los miembros de mesas electorales.
La directora de la Oficina Española de Cambio Climático, Valvanera María Ulargui Aparicio, aclaró en una declaración que esta asamblea no supondrá eliminar o sustituir los órganos de consulta ciudadana que ya existen y donde están representadas las organizaciones y colectivos medioambientales y recordó ante la polémica que suscita sus decisiones son vinculantes o no, que sus miembros no son electos popularmente y que en el caso de los ejemplos Europeos salvo Francia, en todos los otros casos las recomendaciones no han sido vinculantes.[5]
Carlos Romero Mendoza.
@carome31
[1]El País. La Asamblea Ciudadana es un mecanismo esencial para abordar la crisis climática. 11 de octubre 2020. Online en:https://elpais.com/sociedad/2020-10-11/la-asamblea-ciudadana-es-un-mecanismo-esencial-para-abordar-la-crisis-climatica.html
[2] MITECO. El MITECO presenta para audiencia e información pública la Orden ministerial para la organización de la Asamblea Ciudadana para el Clima. 26 de mayo 2021. Online en:
[3] Conama. Informe Asambleas Climáticas. 2020. Online en: http://www.fundacionconama.org/wp-content/uploads/2021/01/Informe-asambleas-climaticas.pdf
[4]Climática. Asamblea Ciudadana para el Clima arrancará en Otoño y sera virtual. 26 de mayo 2021. Online en: https://www.climatica.lamarea.com/asamblea-ciudadana-para-el-clima-otono/
[5]El Pais. 100 ciudadanos al azar y una pregunta ¿cómo hacer que españa sea más segura frente a crisis climáticas. 26 de mayo 2021. Online en: https://elpais.com/clima-y-medio-ambiente/2021-05-26/100-ciudadanos-al-azar-y-una-pregunta-como-hacer-que-espana-sea-mas-segura-frente-a-la-crisis-climatica.html