La institucionalidad de la evaluación de políticas públicas en España

1.- Un instrumento jurídico para institucionalizar la evaluación de políticas públicas.  2.- El ámbito de aplicación de la Ley.  3.- Estructura diseñada para concretar el Sistema de Evaluación de Políticas Públicas.  4.- Los instrumentos y herramientas que se han creado para que el Sistema de Evaluación de Políticas Públicas actúe.

1.- Un instrumento jurídico para institucionalizar la evaluación de políticas públicas.

Intentando profundizar sobre la oportunidad que tienen iniciativas de la sociedad civil para ser parte de los procesos de seguimiento y evaluación de políticas públicas en España, encontré un instrumento jurídico que resulta interesante de revisar para valorar su impacto en la cultura de evaluación de la gestión pública en España.

El instrumento jurídico recibe el nombre de Ley 27/2022, de 20 de diciembre, de institucionalización de la evaluación de políticas públicas en la Administración General del Estado, que para la firma KPM1, representa un importante punto de partida para la mejora de la calidad de políticas públicas en España y la consolidación de una cultura de evaluación; pero otros, como por ejemplo, Ángel de la Fuente, del Grupo de Trabajo de Fundación de Estudios de Economía Aplicada, FEDEA, es poco ambicioso, decepcionante y confuso2.

La Ley fue publicada en el BOE el pasado 21 de diciembre 2022 y en su exposición de motivos se nos presenta la evaluación de políticas públicas como una herramienta imprescindible para la mejora de la acción de gobierno y un elemento de profundización de la democracia al servir para la rendición de cuenta ante la ciudadanía.

En España, nos dice la exposición de motivos, hay importantes avances en esta materia en los últimos años, pero aún no existe un marco integrador común que proporcione las herramientas y elementos básicos para impulsar una política de evaluación de políticas públicas; en tal sentido, se afirma, hay en España mucha dispersión y falta de uniformidad de la práctica de la evaluación, así como disparidad de criterios a la hora de definir la evaluación de políticas públicas y sus contenido, ya que incluye, en dicho concepto, una gran variedad de actividades de seguimiento, auditoría, supervisión y análisis.

Este instrumento jurídico, está previsto en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de España, cuando plantea la modernización de las Administraciones Públicas y se presenta como el primer paso de una futura Estrategia para reforzar lo que denomina el legislador como sistema público de evaluación de las administraciones públicas.

El termino de institucionalización, hace referencia, a un proceso de formalización y sistematización de las prácticas de evaluación que incluye distintas dimensiones: el metodológico, organizativo y el cultural; pero es una norma que se presenta respetuosa con todos los otros órganos, organismos o entidades que realizan evaluación de la gestión, su aplicación es supletoria de cualquier regulación específica sobre evaluación.

En ese sentido la Ley excluye expresamente del ámbito de su aplicación, a todas aquellas actuaciones de auditoría, control de eficacia, supervisión continua, control interno de la actividad económica y financiera, de calidad de los servicios y cualquier otra actividad de evaluación que sea objeto de regulación específica; reafirmando que tanto el Tribunal de Cuentas como la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, AIReF, seguirán cumpliendo con su misión atendiendo a su marco jurídico respectivo.

2.- El ámbito de aplicación de la Ley

En cuanto a su ámbito de aplicación, surge el primer tema de debate público, pues resulta indispensable conocer el modelo de evaluación de políticas públicas para poder profundizar en cuanto a su ámbito de aplicación y poder valorar el impacto real que ésta ley tendrá para superar el límite que impone la buena intención del legislador.

Y en ese sentido, la Ley pareciera orientarse a introducir en la evaluación de políticas públicas el análisis y valoración del impacto de las políticas relacionadas con la igualdad de género, el cambio climático, la transición energética, la despoblación y reto demográfico, la adecuación o alineación con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030, es decir con temas que si bien son prioridad del Gobierno de Pedro Sánchez, y responden a lineamientos de la Unión Europea, son temas sobre los cuales no hay una visión compartida muy clara entre los principales partidos políticos de España, en otras palabras entre quienes tienen la responsabilidad de debatir y aprobar políticas públicas.

De hecho, cuando la Ley aborda el concepto y características generales de las políticas públicas, precisamente destaca, entre otros aspectos, que con carácter general, las políticas atenderá a la perspectiva de género, reto demográfico, sostenibilidad medioambiental, transformación digital, entre otros aspectos.

Así mismo, la Ley reconoce expresamente que entre otros elementos, que el impacto de la política pública de cambio climático, de género, de reto demográfico, empleo, son aspectos técnicos comunes en el diseño de políticas públicas.

El ámbito de aplicación es un tema que requiere ser profundizado y debatido, para poder aclarar si la institucionalización busca promover una mayor cultura de evaluación, buscando hacer del ejercicio permanente de la evaluación una herramienta de aprendizaje colectivo y organizativo, de mejora del servicio público y de rendición de cuentas y transparencia, o por el contrario, busca es introducir de manera formal, elementos de evaluación y análisis de políticas públicas para valorar su impacto en los temas ya señalados.

3.- Estructura diseñada para concretar el Sistema de Evaluación de Políticas Públicas

Para lograr institucionalizar la evaluación de políticas públicas en España, la Ley diseña una estructura a tal fin, a saber:

3.1 Comisión Superior de Evaluación. Debe ser creado por Real Decreto, como órgano colegiado de coordinación, cooperación y participación en materia de evaluación de políticas públicas en la Administración General.

Su misión será impulsar y extender la cultura de evaluación en la Administración General del Estado, promover la formación en materia de evaluación de políticas públicas, informar sobre la propuesta de Plan de Evaluación y participar en la Estrategia de reforzar el sistema público de evaluación.

No es posible profundizar sobre esta Comisión porque para la fecha de este artículo aún no hay un Real Decreto que la desarrolle.

3.2- Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas. Su creación está en el artículo 91 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, allí se le presenta como un organismo público con personalidad jurídica pública y patrimonio propio, así como también, con plena capacidad de obrar.

Es oportuno destacar los fines definidos por la Ley 27/2022:

a) La supervisión, coordinación e impulso del sistema público de evaluación de políticas públicas en la Administración General del Estado.

b) La coordinación, acompañamiento y apoyo a los departamentos ministeriales en las materias recogidas en las disposiciones de esta ley.

c) La promoción de las relaciones institucionales con los sistemas de evaluación de políticas públicas de otras administraciones públicas.

d) La realización de aquellas evaluaciones que se determine.

Según lo establece la propia Ley, hasta la entrada en funcionamiento efectivo de la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas, el actual Instituto para la Evaluación de Políticas Públicas asumirá el ejercicio de las funciones

3.3- Consejo General de Evaluación.  Es presentado como un órgano colegiado de naturaleza participativa, de carácter consultivo y asesor, adscrito a la Administración General del Estado a través del ministerio competente en materia de función pública, su desarrollo está condicionado a un Reglamento que aún no se ha dictado por lo que no es posible profundizar más en este Consejo.

Considero importante destacar que la promoción de la participación de la sociedad civil en el proceso de evaluación de las políticas públicas, es una de las tareas que expresamente el legislador español le ha asignado a este Consejo.

3.4- Unidad de coordinación de evaluación de políticas públicas. La Ley exige que cada departamento ministerial encomiende a uno de sus órganos la función de coordinar y hacer seguimiento a la actividad en materia de evaluación de políticas públicas en el ámbito del ministerio y sus organismos públicos respectivos; es presentado como el interlocutor ante la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas.

4.- Los instrumentos y herramientas que se han creado para que el Sistema de Evaluación de Políticas Públicas actúe.

Así como la Ley ha diseñado una estructura organizativa para dar vida a un Sistema de Evaluación de Políticas Públicas en la Administración General del Estado, también se ha definido una serie de instrumentos o herramientas técnicos-políticos para que el Sistema cumpla su misión, a saber:

4.1- Instrumentos de planificación: Se establecen dos planes:

4.1.1- Plan de Evaluaciones Estratégicas: Debe ser elaborado por la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas con carácter cuatrienal, en cuyo contenido se debe precisar las políticas públicas estatales que serán objeto de evaluación, el tipo de evaluación que se realizará en cada caso, así como los recursos y plazos de realización previstos; éste plan, debe ser aprobado y publicado por el Consejo de Ministros.

La Ley exige que a través de un Real Decreto se defina el procedimiento a seguir para el diseño del Plan, el cual debe incluir los mecanismos de su coordinación y el refuerzo de la complementariedad de las actuaciones de evaluación de los organismos públicos de la Administración General del Estado competentes en revisión y control del gasto público.

4.1.2- Plan de Evaluación por Departamento: Tendrá un carácter bienal, debe ser aprobado por la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas, para luego ser presentado en la Comisión Superior de Evaluación; su seguimiento corresponderá a la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas.

4.2.- Herramientas de información, sistematización y divulgación: se crea un portal temático de evaluación, como una herramienta colaborativa y participativa de las administraciones públicas y de la sociedad civil; su gestión y mantenimiento corresponde a la Agencia Estatal.

4.3.- Sistema de Indicadores Comunes: el cual aspira contribuir a la gestión eficaz y eficiente de las políticas públicas; al seguimiento adecuado que facilite una toma de decisiones basada en evidencias para la consecución de sus fines; la evaluación de sus resultados y, persigue, servir como herramienta de rendición de cuentas y transparencia.

A los fines del Sistema, la Ley exige que la Agencia Estatal diseñe dos tipos de indicadores:

a) Los indicadores comunes, los criterios de selección de estos indicadores y su estructura básica, así como la frecuencia de recogida de datos.

b) Los mecanismos de acceso, uso e intercambio de información.

4.4.- Informes: se plantean 2 tipos de informes, a saber:

4.4.1.- Informe final: los responsables por cada órgano responsable de la política pública evaluada y un equipo evaluador designado a tal fin, debe presentar un informe en el que harán una descripción del encargo recibido, la política evaluada, el enfoque y la metodología de la evaluación, los resultados del análisis, las conclusiones y recomendaciones.

El Informe se acompañará de un resumen ejecutivo, el cual, como expresamente dice la Ley, debe ser redactado con un lenguaje claro para la compresión de la ciudadanía.

4.4.2- Informe de resultados: A partir del Informe Final, la Ley exige a cada órgano responsable de la política pública que ha sido evaluada, la elaboración de este Informe, en el cual, por un lado, se deben detallar las medidas que se adoptarán para responder a las recomendaciones presentadas, y por el otro, se deben justificar las razones por las que no adoptarán alguna de esas recomendaciones; ese informe debe ser presentado en un plazo máximo de 2 meses desde la publicación del Informe Final.

El seguimiento de los resultados de Evaluaciones de políticas públicas le corresponde a la Unidad de Coordinación de Evaluación, en cada ministerio, en coordinación con la Agencia Estatal.

Tal y como lo observa la firma KPMG al analizar la Ley, el instrumento jurídico no hace referencia si esos informes son o no vinculantes y tampoco desarrolla  un régimen sancionador, por lo tanto si se planifica o no, si se evalúa o no y si se emite o no un informe de resultados, puede quedar condicionado a la buena intención del funcionario del momento.

¿Deben ser vinculantes sus informes?, ¿es necesaria la existencia de un régimen de sanciones administrativas para que la cultura de evaluación sea eje transversal en la gestión?, son dos temas que quedan abiertos para el debate y discusión sobre la efectividad de la Ley, pero en los cuales está la clave para que la Ley aprobada en diciembre 2023 sea más que una buena intención del legislador, por su puesto, sin olvidar que es necesario precisar aún más su ámbito de actuación que puede generar conflictos por la interpretación que sobre el mismo se pueda hacer.

Carlos Romero Mendoza.

@carome31

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Referencia:

BOE. Ley de institucionalización de la evaluación de políticas públicas puede ser revisada en: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2022-21677

Citas:

1KPMG Tendencias. Ley de Institucionalización de Evaluación de Políticas Públicas, ¿qué implica?. Marzo 2023. Online en: https://www.tendencias.kpmg.es/2023/03/ley-institucionalizacion-evaluacion-politicas-publicas-implica/

2DE LA FUENTE, Angel. Algunos comentarios sobre el proyecto de ley de institucionalización de la evaluación de políticas públicas. En: Apuntes FEDEA. 2022/17. Julio 2022. Online en: https://documentos.fedea.net/pubs/ap/2022/ap2022-17.pdf