Despoblación, empleo público y contratación pública

En artículos anteriores he intentado acercarme a través de distintas leyes autonómicas al tema del empleo en España como política para enfrentar el fenómeno de la despoblación, recordemos en primer lugar cuáles son esas leyes a las cuales hago referencia:

1. Ley 13/2023, de 30 de marzo, de dinamización del medio rural de Aragón.
2. Ley 5/2023, de 13 de abril, integral de medidas contra el despoblamiento y por la equidad territorial en la Comunitat de Valencia.
3. Ley 3/2022, de 17 de marzo, de medidas ante el reto demográfico y territorial de Extremadura.
4. Ley 2/2021, de 7 de mayo, de Medidas Económicas, Sociales y Tributarias frente a la Despoblación y para el Desarrollo del Medio Rural en Castilla-La Mancha.
5. Ley 5/2021, de 2 de febrero, de impulso demográfico de Galicia

En este nuevo artículo quiero enfocar la mirada en el diseño que hace cada uno de esos textos legales autonómicos en materia de empleo público y contratación pública, vistas como herramientas estratégicas para impulsar el desarrollo de las zonas rurales y en ese contexto enfrentar el problema de la despoblación.

1.- Empleo Público

En materia de empleo público quiero destacar algunos datos que deben ser valorados con mucho detalle y más profundidad para poder avanzar en el debate sobre el papel estratégico del empleo público para enfrentar la despoblación.

El primero de ello tiene que ver con el tamaño del empleo público vs el empleo privado, que sin duda es un balance que tiene directa relación con la “salud financiera” de todo país, en este sentido, un reportaje publicado el pasado mes de marzo 2023 en el medio digital El Economista1 nos advierte que en España el crecimiento de empleo entre funcionarios públicos creció un 7,12%, lo que hace ver a España como un país que supera a países como Francia con un 4,16% o Italia con un 2,63%.

Pero, si esa información que según el reportaje tiene como fuente la Encuesta Fueraza Laboral europea se contrasta con Eurostat, es posible ver que ese crecimiento fue 5,3 veces más que lo que subió el total de ocupados en toda España. En ese sentido, el reportaje registra que según Eurostat, en el 2022 España sólo logró crecer en total de empleados en general un 1,33%, lo cual está por debajo de la media de la zona euro que fue del 1,69%.

2. En ese contexto donde hay un desigual crecimiento de empleo público vs privado, resulta importante destacar que según reportaje publicado en Debate2, el pasado mes de mayo, las Comunidades Autónomas registran el 59,3% de los funcionarios públicos a nivel de toda España, siendo un 19,8% el registro en las administraciones locales y el 15,2% en el Estado Central.

Según el reportaje, Extremadura y Comunitat de Valencia, reflejan un crecimiento positivo de funcionarios públicos a lo largo de los últimos 4 años, en el primer caso del 21,61% y en el segundo de un 21,73%, mención que destaco por ser dos de las comunidades autónomas a las cuales se hace referencia en esta publicación.

3.- Por último, un Editorial de El País3, publicado en el pasado mes de febrero, nos presente otro elemento que es importante no ignorar a la hora de diseñar políticas públicas en materia de empleo público, es que el funcionario público español se presenta como uno de los más envejecidos de la OCDE junto con Italia; para el 2015, un 35% de funcionarios tenían 55 años y ya para el 2020 ese porcentaje aumentó a 46%. Este tema es de suma importancia no sólo por lo que supone la renovación del funcionario público en los próximos años, tal y como lo destaca el Editorial mencionado, sino también, porque supone preservar la salud de la economía española en función de satisfacer las pensiones que vendrán en los próximos años.

Luego de esos datos que nos acerca un poco a la realidad española en materia de empleo público, quiero abordar cómo se desarrollan las normas en las distintas leyes autonómicas adoptadas para enfrentar la despoblación:

1.- En el caso de la Ley adoptada en Castilla-La Mancha (2021) se plantea la necesidad de adoptar medidas para atender lo que califican como “puestos de difícil cobertura” en zonas rurales que se caractericen por estar escasamente pobladas y en riesgo de despoblación; en ese contexto priorizan los sectores: docente, sanitario y social.

Esa Ley 2/2021, de 7 de mayo exige de la Administración Pública el apoyo, la asistencia y formación continúa a Pymes, micropymes, empresas de economía social, trabajadores autónomos y entidades locales en esas zonas escasamente pobladas o en riesgo de despoblación, priorizando a las mujeres en la promoción del emprendimiento y el autoempleo.

2.- En el caso de la Ley en la Comunitat de Valencia, expresamente se plantea la necesidad de adoptar medidas para la dotación y estabilidad del empleo público para atender a los municipios en riesgo de despoblamiento, y también nos define una serie de sectores que deben ser atendidos con preferencia, ellos son: el docente, sanitario, social, de seguridad y respuesta a emergencias, y de atención directa a la ciudadanía.

Además, la Ley 5/2023, de 13 de abril, expresamente exige que en los procedimientos de acceso al empleo público en el ámbito de la Generalitat se deben considerar criterios relacionados con la despoblación, reto demográfico y cohesión territorial; así mismo, identifica una serie de medidas que pueden adoptarse en esta materia a saber:

Incentivos que promuevan la residencia del personal empleado público en los municipios en riesgo de despoblamiento.

• Creación de bolsas de trabajo territorializadas.
• Facilitación de condiciones de teletrabajo entre el personal empleado público que resida efectivamente en estos municipios, siempre que sea compatible con el desempeño del puesto.

Por último, la Ley incorpora la formación en materia de despoblamiento y reto demográfico en el proceso de formación profesional como un elemento transversal.

3.- En el caso de la Ley que adoptó Aragón, no hace referencia expresa a la despoblación, como las otras dos mencionadas, enfoca su objeto hacia las zonas rurales y se entiende que en ese contexto la despoblación es uno de los componentes que deben ser atendidos.

La Ley 13/2023, de 30 de marzo, exige al gobierno autonómico de Aragón, que previa negociación colectiva, adoptar medidas específicas al objeto de propiciar en las zonas rurales la estabilidad del empleo público, y así como lo hacen las dos primeras leyes previamente mencionadas, nos indica una serie de sectores que tendrá preferencia a los fines de lograr esa estabilidad, a saber:

1.- Agroambiental

2.- Educación.

3.- Sanidad.

4.- Servicios sociales.

En ese contexto plantea la necesidad de definir una serie de medidas de discriminación positiva o incentivos administrativos, profesionales y económicos que faciliten las condiciones para la realización de actividades y para residir en zonas rurales o que cubran puestos de difícil cobertura en zonas rurales que a tal efecto se determine.

La ley propone de recualificación profesional y formación continúa al personal técnico que opera en el medio rural para la mejora de sus competencias en torno al empleo, la empleabilidad y orientación de los usuarios en los nuevos nichos de empleo.

4.- En el caso de la Ley de Extremadura, sucede lo mismo que con la Ley adoptada en Aragón, no hay referencia expresa y directa a la despoblación, su objeto se enfoca en las zonas rurales.

En esa Ley 3/2022, de 17 de marzo, también se ordena, que en el marco de sus competencias, la Junta adopte medidas específicas con el objeto de propiciar la estabilidad del empleo público en las zonas rurales, pudiendo incluso establecerse:

-Complementos retributivos incentivadores en las correspondientes relaciones de puestos de trabajo, o instrumentos análogos de ordenación.

-Una mayor valoración por el desempeño de los referidos puestos de trabajo a efectos de carrera o desarrollo profesional o en los procedimientos de provisión.

Y así como lo hace la Ley adoptada en la Comunitat de Valencia, en Extremadura se impulsará la formación del personal del sector público autonómico en materia demográfica, considerándola un contenido transversal para su formación profesional.

5.- Por último, la Ley de Galicia en esta materia, se limita a reformar un artículo de la Ley de Empleo público, exclusivamente en materia de conciliación familiar, en consecuencia, no desarrolla el tema como lo hacen las otras Leyes mencionadas en las líneas previas.

 

2.    Contratación Pública.

Santiago Bello Paredes, nos dice que “el principio de igualdad en la contratación pública, que constituye la base de las normas de la Unión referentes a los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos exige, en particular, que los licitadores deben encontrarse en igualdad de condiciones en el momento que preparan sus ofertas y así favorecer el desarrollo de una competencia sana y efectiva entre las empresas que participan en una contratación pública y también exige que no se trate de manera diferente situaciones comparables y que no se trate de manera idéntica situaciones diferentes a no ser que dicho trato esté justificado objetivamente. Lo que permitiría una discriminación positiva sobre todo para los operadores económicos con sede y actividad en las zonas despoblada de la Unión Europea, debiendo ser el grado de esta discriminación el objeto de control para evaluar su proporcionalidad y efectividad para luchar contra la despoblación.”4

En ese contexto a continuación revisaré cómo las 5 leyes autonómicas mencionadas al inicio de este artículo abordan el tema de la contratación pública y la orientan hacia la despoblación.

La Ley adoptada por Castilla-La Mancha, por la Comunitat Valenciana y por Aragón, reconocen expresamente que la contratación pública representa una herramienta importante para abordar el fenómeno de la despoblación.

La Ley adoptada en Castilla-La Mancha, destaca que ese reconocimiento supone apoyo a las actividades socioeconómicas, desarrollo empresarial , fomento de empleo y aprovechamiento de los recursos disponibles; y en el caso de la Ley en Aragón, se establece que para que se asuma como herramienta, el gobierno autonómico deberá dar un mayor soporte a las pymes y personas autónomas de las áreas rurales, con el objeto de facilitar su participación en los procedimientos de contratación pública, e impulsando medidas para facilitar la utilización de medios electrónicos, con la intención de que se genere empleo en el medio rural.

En la Ley adoptada por la Comunitat Valenciana, se plantea como una posibilidad que la contratación pública se incorporen criterios para luchar contra el despoblamiento y la cohesión territorial, y en tal sentido, la Ley hace referencia a la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público, por la que se trasponen al ordenamiento jurídico español las directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, que prevé la incorporación de criterios sociales y medioambientales que guarden relación con el objeto del contrato, en los términos previstos en el artículo 145 de dicha ley.

Además, la Ley nos dice que se procurará que en en las prescripciones técnicas, los criterios de adjudicación o las condiciones de ejecución del contrato, que las obras, los productos y los servicios que se adquieran, así como los procesos o procedimientos que se utilicen en los contratos se incluyan requisitos determinados y característicos específicos de tipo social y medioambiental, que contribuyan a frenar el despoblamiento, preferentemente aquellos relacionados con la igualdad de género y el fomento de la contratación femenina, la inclusión, el comercio justo y de proximidad, la agricultura y la ganadería ecológicas y la gestión forestal sostenible, así como aquellos que garanticen el cumplimiento de las convenciones fundamentales de la Organización Internacional del Trabajo.

Cualquier medida que tenga su particularidad en el desarrollo de estas acciones tendentes a la lucha contra el despoblamiento, habrá de contemplar los criterios de sostenibilidad social, ambiental, económica, financiera y de transparencia en la contratación, previstos en la Ley 18/2018, de 13 de julio, de la Generalitat, para el fomento de la responsabilidad social.

Así mismo, la Ley ordena que se facilite el acceso a la contratación pública de las pequeñas y medianas empresas y de las empresas de economía social en municipios en riesgo de despoblamiento, o sus comarcas, que fomenten la creación de empleo local, la retención y la atracción de talento, la innovación, la responsabilidad social corporativa, la sostenibilidad y el desarrollo de base territorial.

En el caso de Extremadura, no se habla expresamente de despoblación, pero se plantea la necesidad de impulsar el desarrollo territorio equilibrado en la región, y precisamente reconocen que la contratación pública es una herramienta para ello, y a tal fin, la Ley nos presenta la Agenda Urbana de Extremadura, presentándola como un marco estratégico para lograr concretar ese desarrollo territorial y además urbano sostenible, de forma transversal e incluyente y define a tal fin los siguiente objetivos:

a) Garantizar la funcionalidad de los territorios afectados por la baja densidad de población y el acceso equilibrado a dotaciones y servicios de la población extremeña.

b) Propiciar el desarrollo de nuevas actividades económicas de forma equilibrada y sostenible con el territorio, como motor para la lucha contra la despoblación.

c) Fijar la población en el medio rural. En especial mediante el cumplimiento de unos indicadores y estándares objetivos que sitúen a las personas, independientemente de la edad, género, condición social o personal en el centro de las políticas del desarrollo urbano sostenible.

Por último, en cuanto a la contratación pública, la Ley de Galicia busca que la contratación pública esté alineada a los fines que persigue el impulso demográfico en Galicia atendiendo a los principios sociales, económicos y ambientales sostenibles, tal y como lo destaca la exposición de motivos de la Ley de Galicia,

En materia laboral, creo importante señalar que la Ley de Galicia nos presenta que en los criterios para la contratación pública deben incluirse aquellos que están referidas a:

• Políticas empresariales en materia de conciliación de la vida personal, familiar y laboral.
• Medidas de flexibilidad espacial, tales como teletrabajo o flexibilidad en la organización del tiempo de trabajo, mejoras de los permisos legalmente establecidos o beneficios sociales para la atención de las responsabilidades familiares.

Esos dos objetivos los destaco porque guardan estrecha relación con la posibilidad de enfrentar la despoblación en el marco de los propios lineamientos políticos de Galicia en el cual la familia tiene un papel importante.

Para Santiago Bello Paredes, en su informe sobre la despoblación en España publicado en el 2023, las leyes autonómicas empiezan a desarrollar regulaciones que intentan discriminar positivamente a los contratistas o productores con sede en aquellos territorios que se vean más afectados por la despoblación.

Así mismo, califica la contratación pública como una “palanca” que puede constituir un instrumento que fije al territorio la actividad empresarial y, por ende, la población. En el marco de una relación desigual entre empleo público y privado, la contratación pública representa una oportunidad importante para enfrentar la despoblación.

Carlos Romero Mendoza

@carome31

1ESTEBAN, Javier. España es líder de la eurozona en aumento del número de funcionarios. En: El Economista. 23 de marzo 2023. Online en: https://www.eleconomista.es/economia/noticias/12196627/03/23/Espana-es-lider-de-la-eurozona-en-aumento-del-numero-de-funcionarios.html

2ROSADO, José. Radiografía del Empleo Público en España : ¿Somos un país de funcionarios?. En: El Debate. 10 de mayo 2023. Online en: https://www.eldebate.com/economia/20230510/radiografia-empleo-publico-espana-somo-pais-funcionarios_113525.html

3El País. Empleo Público. 13 de febrero 2023. Online en: https://elpais.com/opinion/2023-02-17/empleo-publico.html

4BELLO PAREDES, Santiago A. La despoblación en España: Balance de las políticas públicas implantadas y propuestas de futuro. En: Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica. INAP. No. 19. Abril 2023: Online en:https://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1514044