La acción legislativa en la economía circular iberoamericana

En el marco del interés de la Comunidad Iberoamericana de buscar a través de una mayor cooperación y colaboración una mayor contribución en la búsqueda de soluciones a los problemas medioambientales, que se concreta a través de la Carta Medioambiental Iberoamericana aprobada en la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, celebrada en marzo 2023 en República Dominicana, resulta oportuno destacar que durante éste primer trimestre del año, se aprobaron dos instrumentos legales orientados a impulsar la economía circular en Ciudad de México, México y en la Comunidad Autónoma de Andalucía, España.

Mi interés por la economía circular, que surgió cuando a través de los materiales de la Fundación Ellen MacArthur se nos habla de este modelo como una “alternativa creativa para repensar el crecimiento”, me llevó a investigar la existencia y disponibilidad digital de otros instrumentos instrumentos jurídicos que sobre esta materia estén vigentes en el contexto de la comunidad iberoamericana.

Además, por mí formación jurídica, el interés se vio reforzado y así logré identificar una Ley nacional en Ecuador, dos leyes autonómicas en España, dos ciudades capitales que se han comprometido formalmente a impulsar la Economía Circular que han aprobado sus respectivas Leyes: Buenos Aires y Ciudad de México y por último una Ordenanza publicada en Lima, Perú.

Estas leyes orientan sus objetivos específicamente a impulsar la economía circular en sus ámbitos de actuación, vienen a ser una hoja de ruta que define un marco institucional y legal, que obliga tanto a las autoridades que correspondan según la Ley respectiva, a la ciudadanía y a los empresarios e industriales que desarrollan sus actividades privadas en el ámbito territorial respectivo.

Hay países como España, Chile y Colombia, que no han necesitado de una Ley para adoptar sus respectivas Estrategias Nacionales en materia de Economía Circular, y que actualmente están ejecutando las acciones adoptadas; pero hay otras realidades, que nos presentan la iniciativa de impulsar instrumentos legales que en su contenido hacen un llamado para crear su propia estrategia circular, como es el caso de la Ley Orgánica de Economía Circular Inclusiva1, aprobada en el año 2021.

El palabra “inclusiva” a que hace referencia el título de la Ley, es importante señalar, tiene su origen en el proyecto que fue marco de referencia para que la Asamblea Nacional del Ecuador aprobara esta Ley en el 2021, pues aquél proyecto presentado entre los años 2018 y 2019 fue elaborado por recicladores, que buscaban respuestas a demandas concretas del sector en materia de acceso al trabajo, a material reciclaje y a un salario digno; así como también, al derecho a la seguridad social y a un reconocimiento, valorización y pago del servicio que presta ese sector2.

Ese antecedente permite comprender el contenido de la Ley ecuatoriana, pues si bien su objeto se orienta a crear un marco de referencia para el impulso del modelo circular, entre sus objetivos destaca el reconocimiento a los recicladores y el diseño de un marco que oriente la políticas públicas en materia de gestión de residuos, tema que en muchos países es desarrollado por una Ley específica por ser una dimensión o una expresión de la economía circular.

La Ley de Orgánica de Economía Circular Inclusiva, exige el desarrollo de una Estrategia de Economía Circular propia, que se inspire en los principios que están previstos en la Ley y oriente su contenido en el Libro Blanco de Economía Circular en Ecuador, publicado en el 20213.

Hasta ahora Ecuador es el único país en iberoamerica que ha aprobado una Ley como marco institucional para impulsar una hoja de ruta en materia de economía circular; pero hay otros casos en los cuales la iniciativa legislativa ha sido asumida formalmente, como es el caso en España de las Comunidades Autónomas de Andalucía y Castilla-La Mancha, que en la actualidad cuentan con sus respectivas Leyes en materia de economía circular.

Como lo señalé previamente, en marzo 2023 se aprobó formalmente la Ley de Economía Circular de Andalucía4, resaltando que ya desde el año 2018 el gobierno autonómico ha expresado su compromiso de avanzar en la cultura circular, específicamente a través de su Estrategia Andaluza de Bioeconomia Circular, que plantea el crecimiento y desarrollo sostenible de Andalucía fomentando la producción de recursos y de procesos biológicos renovables5.

Por su parte, la comunidad autónoma de Castilla-La Mancha, España, también cuenta con su Ley de Economía Circular de Castilla-La Mancha 6, aprobada en el 2019 y en la actualidad ha logrado concretar ese marco institucional a través de su propia Estrategia en Economía Circular 2030, que se desarrolla en su Plan de Acción 2030.

La acción legislativa no se limita a los gobiernos autonómicos españoles, también hay ciudades que han aprobado sus respectivas leyes en materia de economía circular, me refiero a la Ley Marco de Economía Circular de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina publicada en el año 2021 y Ley de Economía Circular de la Ciudad de México7, recientemente aprobada.

No puedo dejar de mencionar, que también logré identificar en esta investigación sobre los instrumentos legales que se han adoptado para impulsar la economía circular en Iberoamérica dos ordenanzas en Perú, a saber:

- Ordenanza que incorpora a la Gestión Local los principios de la Economía Circular8, aprobada en Lima, Perú en el año 2021 y como bien se puede interpretar de su titulo, su objeto es precisamente que la cultura circular sea parte de su gestión.

- En el ámbito territorial de la Provincia de Lima, Perú, el Distrito Independencia, en el año 2022 aprobó su Ordenanza Municipal No. 447-2022-MDI, que incorpora a la gestión local los principios de la economía circular y aprueba la Estrategia de Economía Circular del Distrito Independencia al 20309.

Sobre estas leyes quiero destacar, independientemente de su ámbito de actuación y su origen, cuatro aspectos importantes sobre el diseño institucional que proponen:

1.- El primer aspecto responde a la siguiente pregunta: ¿Cuál instrumento técnico político concretará la hoja de ruta hacia la economía circular?, en ese sentido salvo la Ley de la Ciudad de México, las leyes y ordenanzas mencionadas previamente hablan de un instrumento técnico-político identificado como Estrategia, mientras que en el caso de México se refiere a Programa.

2.- El segundo aspecto, responde a la pregunta ¿Quién es el responsable de gestionar la hoja de ruta hacia el modelo circular?, en este sentido la Ley nacional en Ecuador expresamente señala que los responsables son los ministros responsables de políticas de producción y ambiente; en el caso de la Ley autonómica de Castilla-La Mancha, España, el responsable es la autoridad competente en materia ambiental y en el caso de la Ley de Ciudad de México, se limita a señalar que la responsabilidad es de la Jefatura del Gobierno.

Mención especial merece, en primer lugar, el caso de Andalucía, pues la Ley respectiva establece que la Consejería en materia ambiental tendrá la responsabilidad de desarrollar la Estrategia Andaluza, y a los fines desarrollar la política autonómica en esta materia y promover la integración de la circularidad en la planificación de las políticas sectoriales, se crea la Oficina Andaluza de Economía Circular, adscrita a la Consejería en materia ambiental, quien es la responsable de concretar la Estrategia Andaluza.

Y, en segundo lugar, en el caso de Buenos Aires, su Ley crea Autoridad de Aplicación, designada por el Poder Ejecutivo de la ciudad y responsable de gestionar la implementación de la Estrategia.

En cuanto a las dos ordenanzas, allí se establece en el caso de la Ordenanza de la Municipalidad metropolitana de Lima, que su Estrategia Local es responsabilidad de la Gerencia de Servicios a la Ciudad y Gestión Ambiental, en coordinación con la Gerencia de Desarrollo Económico y las demás Gerencias pertinentes de la Municipalidad Metropolitana de Lima; y en el caso del Distrito Independencia, tal responsabilidad es de la Gerencia de Gestión Ambiental.

3.- El tercer aspecto responde a la pregunta ¿Cómo se coordinan las políticas públicas en materia de economía circular?. En el caso del Ecuador, se crea un Sistema Nacional de Economía Circular, y serán los Ministros rectores de la política de producción y ambiente articular los responsables de la implementación de la Estrategia a través del mencionado Sistema.

En el caso de la Ley de Economía Circular de Castilla-La Mancha, se crea una Comisión de Coordinación y Colaboración adscrita a la Consejería de Medio Ambiente, en el que se prevé participarán autoridades cuyas competencias les vincule necesariamente con la economía circular y otros actores que deban estar involucrados.

En la Ley de Andalucía, como ya se señaló, la articulación se realizará a través de la Oficina Andaluza de Economía Circular y en el caso de la Ley de Ciudad de México, allí se crea un Gabinete de Economía Circular, que es presentado como la instancia responsable de articular entre las distintas áreas competentes de la Administración Pública de la ciudad, el diseño y la implementación de la Estrategia de Economía Circular, y de todas aquellas políticas públicas relacionadas con la aplicación de la Ley

No ha referencia a este tema en las ordenanzas mencionadas.

4.- El cuarto aspecto responde a la pregunta ¿la participación ciudadana tiene espacio en la ruta hacia la cultura circular?, las leyes en referencia reconocen la participación como principio en los que debe inspirarse el desarrollo e implementación de la Estrategia de Economía Circular, y también está presente como uno de los objetivos previstos por cada una de las leyes.

Mención especial merece Ley de Buenos Aires, que a tal fin crea Mesas Temáticas de Articulación, definida como el espacio al cual podrán asistir los representantes de empresas, emprendedores, industrias comprometidas o afectadas, proveedores del Estado, cooperativas y organizaciones de recuperadores urbanos, organizaciones ambientales, universidades, entidades acádemicas y centro de investigación públicos y privados; previa invitación de la Autoridad de Aplicación.

Cuando la Ley de Castilla-La Mancha en la Comisión de Coordinación hace referencia a otros actores involucrados en la economía circular, permite interpretar que esa Comisión es el espacio en el que algunos actores de la sociedad civil podrán participar.

En esta materia, sólo la Ordenanza del Municipio Metropolitano de Lima hace referencia al principio de participación ciudadana en el desarrollo de la Estrategia de Economía Circular.

5.- El quinto aspecto, responde a la siguiente inquietud ¿hay posibilidad de incentivos fiscales en el impulso de la economía circular?, en este sentido, hay que destacar que sólo la la Ley de Castilla-La Mancha, España y la Ley de Ciudad de México hacen referencia expresa a la posibilidad de promover incentivos fiscales a los fines de impulsar la economía circular.

En las próximas publicaciones iré desarrollando con más detalle cada uno de los instrumentos legales aquí mencionados, consciente que la existencia de una Ley y/o de una Estrategia o Programa no es suficientes para avanzar en el modelo circular, se necesita que las medidas y acciones se concreten en la práctica, pero la existencia del instrumento legal y más si se acompaña de la estrategia, permite generar mayor confianza y certeza, en la medida que facilita el diálogo y debate sobre su contenido y alcance, contribuyendo de manera efectiva en mejorar, reforzar o mantener los niveles adecuados de cohesión social.

Carlos Romero Mendoza.

@carome31

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Referencias digitales

1Ley Orgánica de Economía Circular. Registro Oficial. Cuarto Suplemento No. 488. Martes 6 de julio 2021. Online en:http://www.edicioneslegales-informacionadicional.com/webmaster/directorio/4S488.pdf

2Fundación. Avina. Informe Anual 2021. Página 45. Online en: https://www.avina.net/wp-content/uploads/2022/05/SE-APROBO-EN-ECUADOR-LA-PRIMERA-LEY-DE-ECONOMIA-CIRCULAR-INCLUSIVA-EN-LATINOAMERICA.pdf

3Libro Blanco Economía Circular Ecuador. 2021. https://www.produccion.gob.ec/wp-content/uploads/2021/05/Libro-Blanco-final-web_mayo102021.pdf

4Ley 3/2023, de 30 de marzo, de Economía Circular de Andalucía. Boletín Oficial de la Junta de Andalucía No. 67 del 11 de abril 2023. Online en: https://www.juntadeandalucia.es/boja/2023/67/1

5Bioeconomia en Andalucía. Recuperado el 14 de abril 2023. Online en: https://www.bioeconomiaandalucia.es/la-eab2030

6Ley 7/2019, de 29 de noviembre, de Economía Circular de Castilla-La Mancha. Boletín Oficial del Estado. Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha. 1 de febrero 2020. Online en: https://www.boe.es/boe/dias/2020/02/01/pdfs/BOE-A-2020-1534.pdf

7Ley de Economía Circular de la Ciudad de México. 28 de febrero 2023. Recuperada el 13 de abril 2023. Online en: https://www.sedema.cdmx.gob.mx/storage/app/uploads/public/640/775/796/640775796545e564034573.pdf

8El Peruano. Ordenanza que incorpora a la gestión local los principios de economía circular NO. 2327-2021. Recueprada el 14 de abril 2023. Online en: https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/ordenanza-que-incorpora-a-la-gestion-local-los-principios-de-ordenanza-no-2367-2021-1975306-1/

9Plataforma Digital Única del Estado Peruano. Ordenanza Municipal No. 447-2022 MDI. 31 de agosto 2022. Online en: https://www.gob.pe/institucion/muniindependencia-lima/normas-legales/3544592-447-2022-mdi